那么，为什么法是有理可讲的？细细推来，这又涉及三个层面的问题，一是法讲不讲理。

[5]3他说，全党同志的重托，全国各族人民的期望，也是我们肩上的重大责任。习近平的人权思想是以马克思主义为指导，在中国历史文化氛围和社会主义发展阶段，适应当代国际形势需要的背景下形成的，是中国化的马克思主义，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。

他说:中国梦是国家的、民族的，也是每一个中国人的。和不仅指人与人、国与国之间的关系，人与自然也要和谐。表面上他们对人权的描述冠冕堂皇，实际上从观念到政策却是出自本国的国家私利，不能不说是狭隘的、残缺不全的。不同文明没有优劣之分，只有特色之别。[12] 习近平关于人权发展的上述论断，分别见于2012年5月在美国友好团体欢迎午宴上的演讲和2015年1月同奥巴马总统共同会见记者时的讲话。

如何构建人类命运共同体，习近平做出了全面系统阐释，主要内容有以下几个方面。[16]要加强合作，共同应对传统安全的威胁，同时还要应对日益增多的非传统安全威胁，坚决打击一切形式的恐怖主义，铲除其滋生的土壤。第三，依靠事业单位性质无法解决传统公共管理模式的弊端。

[45]该国于2012年对法律援助制度进行了大幅度改革，制定了《法律援助、罪犯量刑和处罚法案》，法律援助管理职能将不再由法律服务委员会行使，改由大法官全面负责民事及刑事法律援助计划的管理工作。目前全国共有律师事务所近2万家，执业律师23万多人，律师主要集中在经济较发达地区的大中城市。[43]考虑到我国现有制度基础、机构设置等因素，笔者在职能配置问题上未对以法律援助委员会、法院等主管法律援助的国家予以借鉴，而是将考察对象限定在以司法部（或其分支部门）为主管机构的典型国家——英国、日本，以期为我国管理职能配置问题提供思路。（2）收集和分析法律援助提供过程中的相关数据。

我国的国家法律援助中心是代表国家行使法律援助管理职能的机构，考虑到目前政府部门内新增机构的实际困难，国家法律援助中心应作为行使政府组织、管理、指导、监督全国法律援助工作的事业单位为宜[37]。相反，优化资源配置、提高管理效率，必须诉诸我国正不断进行的行政体制改革。

由此引发的讨论是，法律援助机构的职能定位应为单纯的管理职能还是应保持双重职能？在明晰定位的前提下，我国法律援助机构内部应如何予以调整？ （一）管理职能抑或双重职能 面对双重职能定位遭遇的困境，首先应当厘清一个前提性问题，即法律援助机构是否应当继续保持双重职能？就世界范围内的制度经验而言，法律援助机构单纯行使管理职能的国家并不多见，各国法律援助机构往往根据实际情况创设一定的机制，为符合条件的当事人直接提供法律援助服务。然而这一原则性的规定，未明确司法行政机关与法律援助机构之间的职能配置，难以有效指导实践，不同地区之间对此也存在较大分歧。以上国家政策与立法的推进，为法律援助管理体制的改革迎来新的契机。与此同时，《法律援助法》的立法计划和起草工作也在逐步推进。

[9]法律援助机构直接办理法律援助案件的比例正逐年下降。国家层面，法律援助工作司成立后，根据《司法部关于司法部法律援助工作司主要职责和内设机构的通知》，其主要职责是：指导、检查法律援助的法律法规和政策的执行工作。助理公设辩护人是专门从事刑事辩护的律师人员。例如，广州市法律援助中心除负责组织、指派律师办理各项法律援助事务外，还承担制订法律援助工作规章、工作标准、规范以及拟定推行法律援助制度的长期规划和年度计划并组织实施等职能。

各直辖市、省会城市、计划单列市以及有条件的中等以上城市的司法行政机关，尽快建立起为本地区提供法律援助的机构。[9] 参见顾永忠：《我国刑事法律援助的实施现状与对策建议——基于2013年刑事诉讼法施行以来的考察与思考》，《法学杂志》2015年第4期。

【注释】 作者简介：吴宏耀，中国政法大学国家法律援助研究院院长、教授。当时已出现的具有代表性的法援模式，包括广州模式、郑州模式、北京模式、上海模式等等。

（4）建立并维护专职律师、指定律师名单等法律援助提供者队伍。监督管理中国法律援助基金会工作及其资金使用。同时，扩大法律援助机构在具体法律援助管理工作中的灵活性，通过授权或法律法规明确规定的形式，赋予法律援助机构在不违反法律法规的前提下，对特定范围内的事项行使政策制定职能。如前所述，我国在法律援助管理体制建立初期，以法律援助机构主要负责开展法律援助工作，然而随着法律援助事业的发展，法律援助管理机构涌现，与法律援助机构并列承担法律援助管理工作，形成二元机构设置格局，呈现出复杂化趋势。[49] 因此，英国法律援助管理体制改革沿袭执行局模式，大法官与法律援助局之间的管理职能配置即：大法官全面领导法律援助工作，但主要通过对法律援助局工作的指导实现，享有政策制定职能。中共中央、国务院印发《关于深化行政管理体制改革的意见》的通知规定：推进事业单位分类改革。

[40] 将开展宣传工作也作为服务监督职能的内容来自于联合国《刑事法律援助示范法典》（Model Law on Legal Aid in Criminal Justice Systems）的规定，参见《刑事法律援助示范法典》26.4条。目前全国范围内行政机构性质的法律援助机构占51%，行政机构化的趋势有了长足的发展。

部分将二者合二为一，仅设立一个法律援助中心或法律援助工作处，如福建、江苏等。第二，叠床架屋，浪费法律援助资源。

法律援助机构在履行双重职能时，实践中出现了两种相反的现象： 一方面，有些地方由于法律援助机构人员有限，无法兼顾双重职能。设想提出后，一些已有开展法律援助工作基础的城市率先行动，积极开展法律援助工作试点。

2010年全国法律援助机构的平均工作人员只有3.75人，法律援助机构平均受理审批法律援助申请222件，[8]仅这一项管理工作，法律援助机构即需投入大量工作精力。【期刊名称】《国家检察官学院学报》【期刊年份】 2018年 【期号】 4 进入专题： 法律援助 管理体制 。1999年，英国制定《1999年接近正义法》并创设作为非部门性公共机构（NDPB）的法律服务委员会，负责法律援助管理工作。与此同时，我国在采取狭义的法律援助机构定义后，司法行政机关又逐渐设立了法律援助工作司（处）作为法律援助管理机构，主要负责指导、检查法律援助的法律法规和政策的执行工作。

2.法律援助管理机构的废除与一元制的复归 总体而言，二元制法律援助机构设置的问题在于： 第一，缺乏法律依据。职能定位方面，法律援助机构应当立足于双重职能定位，推进服务人员专职化。

日本专职律师（常勤弁護士）通过与法律援助中心签订服务合同的方式开展工作，属于合同律师（契约弁護士）的一类。日本法律援助中心正是在这一背景下产生的。

例如，在薪资问题上，我国当下对管理人员及服务人员的薪资报酬不予以区分，同时又允许工作人员通过办案获得与社会律师相同的办案补贴，这一制度设计将使工作人员更倾向于获取补贴而不是把精力放在繁杂的管理工作中。*本文系中国政法大学国家法律援助研究院法律援助立法研究项目组阶段性成果之一。

[19]在专职律师设立之初，法律援助中心雇佣了24名专职律师并指派到因律师资源匮乏而无法提供足量法律服务的地区，以解决需要援助的刑事和民事当事人日益增长的问题。[47] 改革后，大法官应确保法律援助是可获得的，并享有与法律援助管理工作有关的全部职能。日本法律援助制度的经验可资证明。[15]然而，混杂的机构性质背后，其实质原因是对法律援助机构的职能性质理解不充分。

笔者主张，我国应当实现双重职能下的服务人员专职化，即应当区分专门办理案件的服务人员及负责行政事务的管理人员，这有助于明晰法律援助工作中的权责、提高管理效率、保障服务质量。（二）法律援助机构性质问题 当下，我国各级、各地区法律援助机构性质不一致的现象普遍存在。

根据这一规范，将法律援助工作所涉及的行政职能拆分并分别由两个机构行使，这种二元制的做法不符合条例的要求。根据该法，委员会向司法部报告工作，大法官[44]对委员会的表现向议会负责。

[52] 2.我国之借鉴：政策规划和实施相分离 新公共管理是一种国际性思潮,它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚,并迅速扩展到其他西方国家，其兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。其次，具体而言，法律援助机构受理、审批法律援助申请是具体行政行为，属于广义上的行政给付，给付的是法律服务而非物质（金钱）给付。